Prefazione

La legge 241/1990 resta ancora oggi uno dei punti di arrivo fondamentali del nostro diritto amministrativo ed in generale del nostro ordinamento democratico.
Questa affermazione non mi stancherò mai di ripeterla in ogni mio atto di citazione e in ogni mia requisitoria, ritenendola un patrimonio che ogni cittadino italiano è chiamato quotidianamente a difendere e "in primis" chi svolge la funzione di magistrato.
Questa normativa appare contigua non solo con i principi di cui all'art. 97 della Costituzione, ossia con il dovere dell'amministrazione di agire in modo imparziale e perseguendo il buon andamento (che molti traducono con efficienza, efficacia ed economicità), ma anche con i principi fondamentali della nostra "Carta costituzionale" "in primis" gli art. 2 e 3, ossia la libertà e l'uguaglianza dei cittadini. Dopo questa legge, sono caduti steccati che sembravano, un tempo non troppo lontano, assolutamente insormontabili.
L'amministrazione non può più nascondere i suoi atti dietro improbabili e pretestuosi "segreti d'ufficio", non può più esimersi dal motivare i suoi atti, che devono dimostrare, di volta in volta, la loro conformità alla legge e devono consentire la loro impugnabilità davanti ad un giudice.
L'amministrazione deve prevedere sempre un responsabile per ogni procedimento e un limite temporale per ogni procedimento, deve dare dunque un "volto" di una persona e non celarsi dietro cupe e oscure stanze e volti impercettibili, come la rappresentava (avendo in mente i regimi dittatoriali del suo tempo, ma quelli di oggi sono simili) lo scrittore Kafka nel suo "Processo". L'amministrazione deve agire secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità, valorizzando le risorse a sue disposizione.
La legge sul procedimento ha trasformato il cittadino da mero destinatario degli atti, da suddito (che deve solo aspettare e "sperare" in un provvedimento a sé favorevole) in partecipe allo stesso, o meglio partecipe al procedimento che precede l'atto.
La stessa legge ha finito col ritenere nella versione modificata nel 2005, che il diritto privato sia lo strumento normale del suo agire per gli atti non aventi natura autoritativa, ponendo l'amministrazione su un piano paritario con il suo interlocutore.
In questo pregevole volume, l'intendimento delle due autrici appare mirato a dare delle risposte efficaci e utili per le pubbliche amministrazioni affrontandosi alcune delle tematiche più controverse che sono state toccate dalla legge sul procedimento in materia edilizia, ossia l'obbligo di avviso dell'interessato che si sta dando una risposta negativa alla sua richiesta, i nuovi termini di provvedimento, la nuova disciplina del silenzio, la nuova disciplina della DIA.
In particolare sono ancora oggi molte le discussioni su quest'ultimo istituto, concepito dal legislatore per un'esigenza di semplificazione che garantisca una rapida realizzazione dei diritti dei soggetti privati.
L'introduzione di questo istituto, infatti, in qualche modo pare rifiutare o evitare proprio il procedimento amministrativo, ossia l'oggetto della regolamentazione della legge 241/1990 e lo strumento "normale" di azione dell'amministrazione ed ha posto non pochi problemi agli studiosi e alla giurisprudenza.
Un atto privatistico con la capacità di attribuire la legittimità ad un'attività professionale, imprenditoriale o artigianale, senza l'intermediazione dell'amministrazione, lascia intravedere i contorni di una sorta di "autoamministrazione"
In realtà, l'indiscutibile natura privata della DIA non può condurre l'interprete (che deve interpretare le norme nel modo più conforme alle previsioni della Costituzione) a concludere che tale istituto rifugga da inquadramenti pubblicistici con tutto ciò che ne deriva: non necessità del rispetto delle garanzie procedimentali (comunicazione di avvio del procedimento, partecipazione ecc..), inesistenza di un provvedimento autorizzatorio, "privatizzazione" delle attività soggette a dichiarazione di inizio attività.
Se si aderisse ad una tesi privatistica pura, si potrebbe produrre infatti una ingiustificabile lesione della posizione dei terzi.
La stessa legge 241/1990 non è solo la legge di semplificazione del procedimento ma, soprattutto, è la legge del giusto procedimento. Ove per "giusto procedimento" deve intendersi una sequenza di attività giuridiche al cui sviluppo debba poter partecipare ogni soggetto giuridico portatore di interessi qualificati.
Se il procedimento deve essere giusto, deve anche garantire il contraddittorio, la dialettica tra tutti gli interessi in gioco, anche di coloro che non hanno un interesse immediatamente percepibile, come è invece quello di chi ha effettuato la DIA.
Pertanto, pur non dovendosi frustrare le condivisibili esigenze semplificatorie della DIA, ad avviso di chi scrive, nell'interesse generale, che poi è una manifestazione dell'interesse pubblico, non può revocarsi in dubbio che anch'essa dia luogo alla nascita di un procedimento amministrativo sia che lo si consideri finalizzato ad un'attività di controllo, sia che lo si consideri in esercizio di funzioni amministrative attive.
Vorrei concludere, complimentandomi con le due autrici, che ancora oggi non possiamo fare a meno del procedimento amministrativo.
Questo è cambiato rispetto all'epoca in cui ce lo insegnarono Giannini e Sandulli e probabilmente cambierà ancora struttura, ma non possiamo rinunciare al procedimento perché non possiamo fare a meno dello stato (o se si preferisce dell'ente pubblico) e della sua tutela, che solo esso può garantire a tutti i soggetti indistintamente e in modo imparziale.

Dr.Alberto Mingarelli

Vice procuratore generale presso la
Procura regionale per il Veneto della Corte dei conti